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Conferenza di servizi – Dissenso del Comune
Così si esprimono i Giudici del Consiglio di Stato:
- … è parere della Sezione … che sia sostanzialmente da condividersi la tesi, sostenuta da codesta Presidenza del Consiglio, che esclude la “legittimazione” dei Comuni, che abbiano manifestato dissenso in seno alla conferenza di servizi, a sollevare opposizione ai sensi dell’articolo 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 a tutela di interessi così detti “sensibili” (ossia, secondo il testo qui pertinente del medesimo articolo 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, gli interessi di “tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini”). E ciò essenzialmente perché un siffatto potere non può rinvenire un suo adeguato fondamento attributivo nella generale competenza del Comune, quale ente esponenziale della collettività rappresentata, a “tutelare” tutti gli interessi ad essa facenti capo, essendo invece necessaria, come si evince dalla lettera stessa della disposizione, un’apposita “preposizione”, con norma speciale, all’esercizio di funzioni, eminentemente tecnico-scientifiche (cfr. articolo 17, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990), di tutela di quegli interessi “sensibili”, preposizione che, riguardo ai Comuni, di regola non si rinviene nella legislazione di settore che provvede alla allocazione delle funzioni amministrative ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione. … Tuttavia, anche in considerazione del non infrequente ricorso, in specie nella legislazione regionale in materia ambientale, a ciò abilitata dalla legge nazionale, a forme di delega di funzioni di tutela agli enti locali e, in taluni casi, tra questi, anche ai Comuni, non appare possibile enunciare in questa sede una conclusione in termini assoluti, valida una per volta per tutte e per tutti i casi applicativi, che neghi in radice e a priori un siffatto potere di opposizione comunale, potere che potrebbe invece ravvisarsi come sussistente allorquando la pertinente legislazione speciale di settore, statale e, soprattutto, regionale, abbia attribuito o delegato talune competenze (propriamente) di tutela ambientale ai Comuni.
- … l’art. 14-quinquies, comma 1, della legge n. 241 del 1990, .. attribuisce il potere di proporre opposizione dinanzi al Consiglio dei Ministri avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza alle “amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini” (a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza). … può ritenersi che la “preposizione” di un ente pubblico (o di organi e uffici di pubbliche amministrazioni) alla cura (più nello specifico alla “tutela”) di determinati beni-interessi pubblici richieda un’attribuzione specifica di competenza mediante norme speciali di settore, e dunque debba distinguersi dalla generale competenza, riconosciuta per tradizionale assunto dottrinario ai Comuni in quanto enti storicamente preesistenti allo stesso ordinamento costituzionale vigente, di una generale “rappresentanza” esponenziale di tutti gli interessi riconducibili alla collettività organizzata nel rispettivo ambito territoriale, rappresentanza che trova fondamento, dunque, non già e non necessariamente in specifici riconoscimenti normativi, ma trae origine dalla natura stessa dell’ente locale, e che tuttavia recede di fronte a specifiche attribuzioni di competenze settoriali fondate su norme speciali… al fine del soddisfacimento del concetto di “preposizione” (alle funzioni di tutela . . . etc.) utile agli effetti dell’art. 14-quinquies in esame, non basterà una norma (di fonte statale o regionale, a seconda dei casi) di attribuzione o di delega di funzioni di tutela in quanto tali, ma occorrerà che queste funzioni di tutela (attribuite o delegate) si concretizzino e debbano esprimersi proprio attraverso la pronuncia di pareri tecnici (potenzialmente ostativi e non surrogabili) o di atti di assenso comunque denominati potenzialmente impeditivi dell’approvazione del progetto di intervento in conferenza di servizi. .. Sembra sotto questo profilo corretta l’impostazione suggerita da codesta Presidenza, secondo la quale l’opposizione ex art. 14-quinquies debba essere riservata alle sole amministrazioni specificamente ed ordinariamente deputate alla cura di determinati interessi sensibili.
- … Le norme, costituzionali e di legge ordinaria, sopra passate in rassegna, dimostrano che i Comuni in generale non sono preposti – nel senso tecnico e specifico del termine – ad alcuna delle funzioni di “tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini” di cui all’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990. Naturalmente, secondo il disegno istituzionale chiaramente delineato nell’art. 118 Cost., la legge nazionale e la legge regionale, ciascuna per le materie rientranti nella rispettiva competenza legislativa, possono attribuire le funzioni amministrative, per assicurarne l’esercizio unitario, alle Regioni, alle Province, alle Città metropolitane, in attuazione dei principi di differenziazione e adeguatezza (che bilanciano e fanno da contrappeso al principio di sussidiarietà verticale). .. Si segnala, a mero titolo di esempio, la legge della Regione Piemonte n. 42 del 2000, che ha delegato ai Comuni le funzioni, in materia di bonifica dei siti inquinati, di approvazione del progetto e di autorizzare degli interventi previsti, nonché in tema di realizzazione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, che costituiscono sicuramente competenze di tutela ambientale. E tuttavia, anche in un caso del genere, in cui si assiste a una delega regionale di funzioni di tutela ambientale in favore dei Comuni, occorre rilevare – come già chiarito nel par. 4, ultimo periodo – che una siffatta attribuzione non pare rilevante e risolutiva ai fini della proponibilità dell’opposizione al Consiglio dei Ministri ex art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, poiché, a tal fine, si deve trattare non già di competenze “qualsiasi”, purché in materia di tutela ambientale, ma occorre che si tratti, evidentemente, di competenze a pronunciare pareri o atti di assenso comunque denominati in conferenze di servizi per progetti, interventi o attività da approvare o autorizzare.
Dunque per i Giudici:
le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini cui è riservata l’opposizione in sede di Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, devono identificarsi – anche alla luce del combinato disposto degli artt. 14-quinquies e 17, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990 – in quelle amministrazioni alle quali norme speciali attribuiscono una competenza diretta, prevalentemente di natura tecnico-scientifica, e ordinaria ad esprimersi attraverso pareri o atti di assenso comunque denominati a tutela dei suddetti interessi così detti “sensibili”, e tale attribuzione non si rinviene, di regola e in linea generale, nelle competenze comunali di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 267 del 2000, né tra le competenze in campo sanitario demandate al Sindaco e al Comune dal testo unico delle leggi sanitarie di cui al r.d. n. 1265 del 1934, né tra le altre funzioni fondamentali (proprie o storiche) dei Comuni, fatta salva, comunque, la necessità di una verifica puntuale, da condursi caso per caso, della insussistenza di norme speciali, statali o regionali che, anche in via di delega, attribuiscano siffatte funzioni all’ente comunale.
qui il Parere del CdS 2019 2534
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